Servicenavigation

Themennavigation

Geschichte und Grundlagen staatlicher Beteiligungen

Geschichte staatlicher Beteiligungen

Die moderne Staatsverwaltung knüpft im Rahmen ihres privatwirtschaftlichen Engagements an eine Jahrhunderte alte Tradition an, wenngleich Form und Intensität wirtschaftlicher Betätigungen des Staates sich im Laufe der Zeit immer wieder gewandelt haben.

Bereits im 14. Jahrhundert finden sich Beispiele für Beteiligungen des Staates an Unternehmen des öffentlichen und privaten Rechts - so das von Herzog Wilhelm V. von Bayern gegründete „Königliche Hofbräuhaus“ in München oder die aus der kurfürstlichen, später königlichen Bergwerks- und Salinenverwaltung hervorgegangene Bayerische Berg-, Hütten- und Salzwerke AG. Diese Beispiele belegen, dass seinerzeit - im Gegensatz zur Gegenwart - Eingriffe des Staates in wirtschaftliche Abläufe bis hin zu Begründungen staatlicher Monopole, abgeleitet vom absoluten Herrschaftsanspruch der Staatsgewalt, dem Selbstverständnis staatlichen Handelns entsprachen. Die seinerzeitigen staatlichen Beteiligungsunternehmen waren oftmals in zentralen Wirtschaftsbereichen angesiedelt und stellten eine zentrale Einnahmequelle dar.

Mit der Veränderung unseres Staatsverständnisses vollzog sich im Laufe der Zeit auch eine Wandlung der staatlichen Beteiligungsstruktur. Heute liegt der Schwerpunkt staatlicher Beteiligungen neben einigen Traditionsbetrieben eindeutig in den Bereichen der Landesstrukturverbesserung sowie weiteren Förderungsbereichen.

 

Rechtliche Grundlagen

Für die Beteiligung des Freistaates Bayern an Unternehmen ergeben sich rechtliche Vorgaben aus dem Grundgesetz, der Bayerischen Verfassung und einfachgesetzlichen Regelungen. Die Bedeutung europarechtlicher Vorschriften ist in den letzten Jahren spürbar geworden. Aufgrund der Wettbewerbskontrolle der Europäischen Kommission, die insbesondere die staatliche Beteiligung an privatwirtschaftlichen Unternehmen unter dem Blickwinkel des Subventionsverbots beurteilt, haben sich Rückwirkungen auf die Beteiligungspolitik des Freistaates ergeben.

 Die Bedingungen, unter welchen sich der Freistaat Bayern an der Gründung eines Unternehmens oder an einem bestehenden Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts beteiligen darf, sind in Art. 65 Abs. 1 der Bayerischen Haushaltsordnung (BayHO) normiert. Es wird im Wesentlichen vorausgesetzt,

 

Zielsetzungen

Nach Art. 65 Bayerische Haushaltsordnung (BayHO) ist eine unternehmerische Betätigung des Staates grundsätzlich nur zur Verfolgung eines wichtigen staatlichen Interesses zulässig. Der Staat kann seine Ziele sowohl mittels erwerbswirtschaftlicher wie auch nichterwerbswirtschaftlicher Unternehmen verfolgen. Die Beteiligungen sind laufend kritisch zu hinterfragen, ob die der Beteiligung zugrunde liegenden Zielsetzungen noch ein Engagement des Freistaates Bayern rechtfertigen. Beteiligungen des Freistaates Bayern werden nicht gehalten, um dem Staat als Unternehmer ein wirtschaftliches Betätigungsfeld zu eröffnen, sie bilden vielmehr ein Instrument zur Umsetzung verschiedenster politischer Ziele. Diese Ziele finden sich vorwiegend in den Bereichen

Die wirtschaftspolitischen Aufgaben umfassen strukturpolitische Ziele und die Förderung der bayerischen Wirtschaft. Hierbei stehen Initiativen im Vordergrund, die

 

Grundsatz der Wirtschaftlichkeit

Jeder Beteiligung des Staates an einem Unternehmen geht die Beurteilung der Opportunität voraus. Den haushaltsrechtlichen Vorgaben gemäß sollte der Staat als Unternehmer die Ausnahme sein. Für jede Beteiligungsgesellschaft gilt das Prinzip, nach wirtschaftlichen Grundsätzen zu handeln, verlustbringende Geschäfte - soweit es die Aufgabenstellung zulässt - zu vermeiden und weitgehend kostendeckend zu arbeiten.

 

Beteiligungscontrolling

Die Realisierung eines effektiven Beteiligungscontrollings ist ein vorrangiges Anliegen der Bayerischen Staatsregierung. Diese Aufgabe obliegt nach ihrer Geschäftsverteilung dem Bayerischen Staatsministerium der Finanzen, das gegebenenfalls mit Unterstützung des zuständigen Fachressorts zentral die Gesellschafterrechte des Freistaates Bayern für sämtliche Beteiligungen wahrnimmt.

Das Controlling stellt sich im Wesentlichen wie folgt dar:

  1. Nach Art. 65 Abs. 1 Nr. 3 der Bayerischen Haushaltsordnung (BayHO) ist der Freistaat Bayern verpflichtet, einen seinem Anteil an der Gesellschaft gemäßen Einfluss im Aufsichtsgremium sicherzustellen. Dies erfolgt durch die Entsendung staatlicher Vertreter in die Aufsichtsgremien. Ein funktionierender Informationsfluss zwischen Aufsichtsgremium und Beteiligungsverwaltung wird hierdurch gewährleistet.
  2. Grundlage der Geschäftsführung bei den Unternehmen ist der jeweils vor Beginn des Wirtschaftsjahres aufgestellte und dem Aufsichtsrat vorgelegte Wirtschaftsplan/Businessplan. Bei kleineren Gesellschaften, bei denen von der Bestellung eines Aufsichtsrats abgesehen worden ist, übernimmt die Gesellschafterversammlung diese Aufgabe. Der Wirtschaftsplan/Businessplan ist in der Regel in einen Finanz-, Investitions- und Personalplan gegliedert, der es dem Aufsichtsorgan ermöglicht, die Rahmenbedingungen für das nächste Geschäftsjahr festzulegen.
  3. Alle Beteiligungsunternehmen sind unterjährig monats- oder quartalsweise zur Abgabe von Berichten über die laufende Geschäftsentwicklung verpflichtet. In den Berichten wird auf Abweichungen der tatsächlichen Entwicklung von dem für das Wirtschaftsjahr aufgestellten Wirtschaftsplan eingegangen. Zudem werden in regelmäßigen Abständen die finanzielle Lage, die Umsetzung der Investitionsplanung und die aktuelle Personalsituation dargestellt.
  4. Die Gesellschaftsverträge, Satzungen oder Geschäftsordnungen der Organe der Unternehmen bestimmen regelmäßig, dass bestimmte Arten von Geschäften vom Geschäftsführer bzw. Vorstand nur mit der Zustimmung des Aufsichtsorgans vorgenommen werden dürfen. Je nach Größe des Unternehmens bzw. nach Unternehmensgegenstand werden die Genehmigungspflichten individuell bestimmt.
  5. Ein weiteres wichtiges Instrument bei der Kontrolle der Unternehmen stellen die Berichte der Wirtschaftsprüfer dar. Nach Art. 65 Abs. 1 Nr. 4 BayHO gelten für alle Beteiligungen des Freistaates Bayern - unabhängig von ihrer Größe - die Vorschriften des Dritten Buchs des Handelsgesetzbuches für große Kapitalgesellschaften, so dass alle Gesellschaften zur Aufstellung eines Lageberichtes (§ 264 Handelsgesetzbuch (HGB)) sowie zur Prüfung der Jahresabschlüsse und Lageberichte nach § 316 HGB verpflichtet sind. Die Geschäftsführung hat im Lagebericht die voraussichtliche Entwicklung des Unternehmens mit ihren wesentlichen Chancen und Risiken darzustellen (§ 289 Abs. 1 HGB). Hauptgesichtspunkt der Abschlussprüfung ist die Ordnungsmäßigkeit des Jahresabschlusses sowie die Prüfung der Plausibilität des Lageberichtes.
  6. Nach § 53 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) verlangt der Freistaat Bayern bei Gesellschaften, an denen er mit mindestens einem Viertel beteiligt ist, über die übliche Prüfung durch die Wirtschaftsprüfer hinaus grundsätzlich auch die Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung sowie insbesondere eine Darstellung
    •  der Entwicklung der Vermögens und Ertragslage sowie der Liquidität und Rentabilität der Gesellschaft,
    •  verlustbringender Geschäfte und deren maßgeblichen Ursachen, wenn die Geschäfte und die Ursachen für die Vermögens- und Ertragslage von Bedeutung waren sowie
    •  der Ursachen eines in der Gewinn- und Verlustrechnung ausgewiesenen Jahresfehlbetrags.
  7. Der Geschäftsführer bzw. der Vorstand hat den Jahresabschluss, den Lagebericht des Unternehmens sowie den Prüfungsbericht dem Aufsichtsrat bzw. den Gesellschaftern vorzulegen. Der Aufsichtsrat hat den Jahresabschluss, den Lagebericht und den Vorschlag der Geschäftsführung zur Verwendung des Bilanzgewinns zu prüfen und über das Ergebnis den Gesellschaftervertretern bzw. der Hauptversammlung zu berichten. Bei Gesellschaften mit beschränkter Haftung entscheiden die Gesellschafter bzw. bei Aktiengesellschaften entscheidet grundsätzlich die Hauptversammlung über die Feststellung des Jahresabschlusses und die Verwendung des Ergebnisses.
  8. Die Beteiligungsverwaltung ihrerseits wird durch den Bayerischen Landtag bzw. durch den von ihm beauftragten Bayerischen Obersten Rechnungshof kontrolliert. Beim Eintreten besonders kritischer Unternehmensentwicklungen ist die Staatsregierung zur Berichterstattung an den Bayerischen Landtag verpflichtet.

 

Risikomanagement

Eine besondere Bedeutung kommt der Installierung eines effektiven Risikomanagements bei den staatlichen Beteiligungsunternehmen zu.

§ 91 Abs. 2 AktG verpflichtet den Vorstand von Aktiengesellschaften, geeignete Maßnahmen zu treffen und ein Überwachungssystem zur Früherkennung von Entwicklungen, die den Fortbestand des Unternehmens gefährden könnten, zu installieren. Obwohl sich primär die gesetzliche Verpflichtung des § 91 Abs. 2 AktG zur Schaffung eines Risikomanagementsystems nur an die Vorstände von Aktiengesellschaften richtet und nicht unmittelbar für die Geschäftsführer von GmbHs gilt, bildet diese auch hier ein sinnvolles Instrument zur Früherkennung unternehmensgefährdender Risiken.

Das am 29. Mai 2009 in Kraft getretene Gesetz zur Modernisierung des Bilanzrechts (BilMoG) hat unter anderem die Überwachungsaufgaben des Aufsichtsrates bezüglich des Risikomanagementsystems konkretisiert (§ 107 Abs. 3 S. 2 AktG). Im Rahmen seiner allgemeinen Überwachungspflicht muss der Aufsichtsrat sich nicht nur allgemein, sondern explizit u.a. mit der Überwachung des Risikomanagementsystems, der Wirksamkeit des internen Kontrollsystems sowie der Überwachung des internen Revisionssystems befassen. Die Aufsichtsratsgremien müssen sich aus eigener Kenntnis ein Urteil über die Wirksamkeit der eingerichteten Systeme bilden und eine risikoorientierte Steuerung des Unternehmens durch den Vorstand bzw. durch die Geschäftsführung sicherstellen. Nach § 107 Abs. 3 S. 2 AktG besteht ein Wahlrecht, diese Aufgaben auf einen Prüfungsausschuss zu übertragen.

Bei allen Unternehmen in der Rechtsform einer GmbH mit mehr als 500 Beschäftigten findet diese Vorschrift über das Drittelbeteiligungsgesetz (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 DrittelbG) bzw. mit mehr als 2.000 Beschäftigten über das Mitbestimmungsgesetz (§ 25 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 MitbestG) ebenfalls Anwendung.

Auch wenn das Risikomanagementsystem eines Unternehmens schon bisher im Rahmen der Jahresabschlussprüfung seitens des beauftragten Wirtschaftsprüfers einer Prüfung unterzogen wurde, so hat diese Thematik im Hinblick auf die gesetzliche Neuregelung in diesem Zusammenhang noch an Bedeutung gewonnen.

 

Aktuelles aus der Beteiligungsverwaltung

Viele Neuerungen haben sich für die Unternehmen durch die erstmalige Anwendung der Vorschriften des Bilanzrechtsmodernisierungsgesetzes bei der Aufstellung des Jahresabschlusses für alle Geschäftsjahre, die nach dem 31. Dezember 2009 beginnen, ergeben. Die hierdurch hervorgerufenen Sondereffekte, zu denen es insbesondere bei der Neubewertung der Rückstellungen kam, haben bei der Mehrzahl der Unternehmen zu hohen außerordentlichen Erträgen bzw. Aufwendungen geführt. Eine Vergleichbarkeit der Unternehmenskennzahlen mit den Vorjahreswerten ist in vielen Fällen insoweit nur bedingt möglich.

Stand: November 2011